La legislazione antiterrorismo e la limitazione della libertà personale in Canada e negli Stati Uniti
di Carla Bassu
(Dottoranda di ricerca in diritto pubblico comparato presso l’Università di Siena)
[In: Tania Groppi (a cura di), Democrazia e terrorismo. Diritti fondamentali e sicurezza dopo l'11 settembre 2001, Editoriale Scientifica, Napoli, 2006]
L’11 settembre 2001 rappresenta una data fondamentale per gli Stati Uniti e costituisce una svolta epocale nella storia e nella coscienza degli americani, determinando un significativo cambiamento nella consapevolezza dei cittadini e delle istituzioni. Come il 4 luglio 1776 sancisce la conquista dell’indipendenza quale simbolo del trionfo della libertà, la nascita di una realtà del tutto nuova in cui si rivendica come sacrosanto il diritto dell’individuo a perseguire la felicità, così l’11 settembre 2001 segna la fine della presunta impenetrabilità dei confini della Superpotenza mondiale, patria delle opportunità.
La portata straordinaria degli atti terroristici di New York e Washington è talmente evidente che nemmeno per un momento si è pensato che il fatto potesse limitarsi a una questione interna per gli Stati Uniti, l’impatto è scioccante, l’11 settembre scuote la comunità internazionale e determina reazioni forti e immediate da parte della maggior parte degli ordinamenti democratici occidentali.
Il Canada, per ragioni non solo geografiche ma anche in virtù dei legami politici, economici e culturali, che lo legano al vicino di casa statunitense è stato sicuramente il paese che, dopo gli stessi Stati Uniti, ha subito nell’immediato in maniera più forte l’impatto della minaccia terrorista.
Sia negli Stati Uniti che in Canada la risposta governativa agli attentati dell’11 settembre è stata pronta e si è tradotta, solo a pochi giorni dalla tragedia, in misure straordinarie volte a contrastare il pericolo terrorista e scongiurare, attraverso l’adozione di misure preventive, il ripetersi di simili eventi. In questo senso è importante sottolineare come la coscienza comune si sia orientata naturalmente e univocamente verso un’istanza di protezione e prevenzione che all’unisono è stata rivolta ai poteri istituzionali.
La conseguenza diretta di questo atteggiamento si riscontra osservando l’impatto che l’emergenza terrorismo esercita sulla scala gerarchica delle priorità e dei valori condivisi in uno Stato di diritto: la pubblica sicurezza assurge a valore primario, diventa diritto fondamentale e prioritario e si pone come base originante la tendenza alla compressione delle garanzie dei diritti individuali. Assistiamo a un fenomeno che subdolamente prende piede negli ordinamenti democratici: si tratta della «normalizzazione dell'emergenza» che per definizione è una situazione di extra-ordinarietà e in quanto tale dovrebbe essere affrontata con strumenti eccezionali e limitati nel tempo. Si osserva invece come lo stato di emergenza serva da fattore legittimante l’emanazione di leggi che sono sì speciali, poiché destinate alla regolamentazione di situazioni straordinarie, ma che risultano però prive del requisito della temporaneità, elemento indispensabile per conferire un senso concreto alla definizione formale di specialità. Accade così che la legislazione anti-terrorismo non si affianca al sistema normativo ordinario, ponendosi come strumentale al superamento di uno stato di eccezione, ma si ripercuote sul diritto interno integrandosi nell’ordinamento in modo permanente e minando di fatto l’apparato di garanzie fondamentali che costituisce la base delle democrazie moderne e che perciò dovrebbe essere intangibile, indiscutibile e indiscusso.
Sia il Canada che gli Stati Uniti hanno perseguito questa strada, introducendo per mezzo di fonti ordinarie, strumenti repressivi di carattere permanente.
1. Stati Uniti: emergenza terrorismo e due process of law
Negli Stati Uniti le misure antiterrorismo che insistono maggiormente sulla sfera della libertà personale sono previste dal USA Patriot Act, approvato appena pochi giorni dopo l’11 settembre e dalPresidential Military Orderemanato da George W. Bush nel novembre 2001.
Lo USA Patriot Act, approvato dal Congresso nell’ottobre 2001 prevede, al fine di combattere il terrorismo, una serie di strumenti straordinari tra i quali rileva -ai fini di questo studio- la possibilità dell’Esecutivo di far giudicare i terroristi (o sospetti tali) catturati da tribunali militari, a porte chiuse senza le garanzie usuali dei procedimenti giurisdizionali.
Il 13 novembre 2001 il Presidente Bush emette il Presidential Military Order sulla detenzione, il trattamento e il procedimento nei confronti di alcuni non-cittadini nella guerra al terrorismo in cui dichiara che «la situazione di emergenza determinata dalla minaccia terrorista richiede che, per garantire la sicurezza nazionale, siano adottate misure straordinarie nei confronti dei non-cittadini che il Presidente ritenga appartenere ad Al Qaeda o che egli giudichi essere in qualche modo collegati alla rete del terrore». Dunque coloro i quali siano definiti dal Presidente sospetti terroristi (enemy aliens) saranno arrestati e tenuti in detenzione, in deroga all’apparato di garanzie processuali previste costituzionalmente, in virtù dell’urgenza e della straordinarietà causate dallo stato di emergenza.Tra i molti e rilevanti interventi sulla sfera dei diritti individuali, che risultano talvolta ridimensionati alla luce delle disposizioni antiterrorismo, ci soffermeremo in questa sede proprio sulle deroghe apportate al principio costituzionale del due process of law, aspetto centrale nel progetto dei Padri costituenti americani ed elemento cardine nella struttura di garanzie che costituisce il nucleo e la principale ispirazione del costituzionalismo americano.
1.1 L’ USA Patriot Act e il trattamento dei sospetti terroristi.
Il Patriot Act attribuisce all’Attorney General poteri di portata inedita e di eccezionale rilevanza tra i quali spicca la facoltà di trattenere in reclusione qualunque soggetto straniero da questi classificato come sospetto terrorista. La Section 412 del Patriot Act, che emenda l’Immigration and Nationality Act, prevede infatti che gli stranieri sospettati di terrorismo possano essere incarcerati solo sulla base del fatto che l’Attorney General ritenga sussistere ragionevoli dubbi su un coinvolgimento degli stessi in attività che mettono in pericolo la sicurezza nazionale degli Stati Uniti o che siano «inadmissible or deportable on grounds of terrorism, espionage, sabotage or sedition». Di conseguenza, tutti gli individui identificati dal procuratore generale come «suspected terrorists» sono potenzialmente soggetti a detenzione a tempo indeterminato.
Le prime questioni sorgono nel momento in cui si guarda alla definizione di attività terrorista fornita dalla legge: questa risulta tanto ampia e indefinita da consentire che vi possano essere ricondotti casi di stranieri coinvolti in risse da bar o liti domestiche, o chi abbia fornito aiuto di tipo umanitario a un’organizzazione malvista dall’ordinamento. Gli stranieri classificati come «sospetti» solo e soltanto in virtù di questa definizione sono soggetti a detenzione indefinita anche nel caso in cui essi godano di titoli legali, quali per esempio il diritto d’asilo, che permettono loro il soggiorno permanente sul territorio statunitense. Uno degli aspetti più inquietanti del Patriot Act è dato dalla previsione di «guilt by association», retaggio degli anni bui del Maccartismo, in base alla quale il men che minimo collegamento con un individuo ritenuto coinvolto con il terrorismo, con un’ «organizzazione terrorista» (tra quelle segnalate come tale dal segretario di stato) o con uno «Stato terrorista» comporta, per uno straniero, l’espulsione immediata.
Il Patriot Act conferisce alle autorità dell’Immigrazione e alla polizia di frontiera la facoltà di arrestare e trattenere immigranti per un «reasonable period of time» (non viene precisato cosa esattamente si intenda per «ragionevole periodo di tempo»), senza che nei confronti di questi sia rivolta nessuna accusa e senza il dovere di rispettare alcuna particolare procedura. Le autorità di immigrazione (Immigration and Naturalization Service - INS), inoltre, non sono tenute a rendere conto della decisione di detenzione, né hanno l’obbligo di comunicare ad alcuno i dati personali e la provenienza degli stranieri trattenuti. Questa disposizione si estende anche al personale dei College e delle Università americane visto che le forze di polizia e gli agenti della security dei campus sono considerati, alla luce del Patriot Act, come agenti dell’Immigrazione a tutti gli effetti. Così, gli istituti statunitensi con studenti stranieri sono tenuti a notificare rapporti omnicomprensivi dello status e delle attività svolte da tali studenti alle Immigration authorities, le quali possono disporre l’espulsione sulla base di infrazioni minori quali la mancanza di una firma su un modulo o il fatto di avere saltato una lezione senza adeguata giustificazione. Il personale universitario non può in nessun caso comunicare agli studenti l’eventuale inosservanza al fine di evitare che essi vengano espulsi.
A questo punto sembra opportuno ricordare che il potere delle autorità dell’Immigrazione di detenere stranieri è sempre stato limitato al periodo di tempo strettamente necessario per l’espletamento delle formalità di espulsione: si tratta pertanto di una prerogativa del tutto funzionale al potere di espellere lo stesso soggetto. Secondo il disposto del Patriot Act, invece, il governo ha ora la facoltà di trattenere in reclusione anche individui che non possono essere soggetti a deportazione. La Corte suprema ha disposto che gli eventuali addebiti penali devono essere contestati all’accusato entro e non oltre le 48 ore successive all’arresto, eccetto il caso in cui sussistano «the most extraordinary circumstances». Ciononostante, il ricorso alla reclusione senza incriminazione da parte degli ufficiali dell’INS è sistematico e, privando di contenuto la categoria delle circostanze eccezionali, si allinea perfettamente con la tendenza ormai imperante della «normalizzazione dell’emergenza», segnando un percorso evolutivo all’insegna dell’assuefazione.
Progressivamente il confine tra normalità ed eccezionalità si sposta e il concetto di “extra - ordinarietà” viene svuotato e perde di significato in misura direttamente proporzionale all’ estensione della sfera di ciò che viene considerato normale e come tale disciplinato.
Le autorità dell’Immigrazione hanno sostenuto che il criterio de «reasonable grounds to believe», in base al quale l’Attorney General dispone la detenzione di stranieri è sostanzialmente corrispondente al parametro del «reasonable suspicion» richiesto, ai sensi del IV emendamento per rendere legittimo un fermo o una perquisizione. Se così stanno le cose, però, il ragionamento non torna: infatti se il ragionevole sospetto non è neppure sufficiente per autorizzare un arresto vero e proprio in ambito del diritto penale, non si comprende come esso possa addirittura servire per disporre una detenzione a tempo indeterminato quando si tratta di applicare le leggi sull’immigrazione.
1.2 «Enemy aliens»: garanzie giurisdizionali negate
Come già ricordato, il Presidential Military Order, emesso dal Presidente Bush nel novembre 2001 definisce una precisa linea di demarcazione nella disciplina delle misure antiterrorismo e prevede un trattamento particolare e speciale nei confronti di chi venga classificato dallo stesso Esecutivo come «enemy alien». Nell’ordinanza vengono fissati i parametri in base ai quali il Presidente opera tale qualifica, stabilendo personalmente, caso per caso, lo status e la classificazione dei sospettati: «è soggetto alla presente ordinanza chi non è in possesso di passaporto USA e per il quale vi siano ragioni per ritenere che: a) sia o sia stato membro dell’organizzazione denominata «Al-Qaida»; b) abbia comunque partecipato, aiutato, sostenuto (o anche semplicemente progettato di commettere) atti di terrorismo internazionale idonei a colpire cittadini americani, ovvero gli interessi economici e politici del Paese, o la sua sicurezza nazionale o la sua politica estera; c) abbia consapevolmente offerto rifugio o si sia reso complice di uno o più individui di cui ai punti a) e b)».
La categoria di enemy alien è stata creata nel 1942 dai giudici della Corte Suprema i quali, chiamati a valutare la legittimità di un processo speciale di fronte a «Commissioni militari» a carico di alcuni sabotatori tedeschi, dichiararono la propria incompetenza a giudicare sui prigionieri di guerra ma, affermando che gli imputati non potevano essere considerati propriamente tali, coniarono per essi l’inedita definizione di «combattenti nemici» e si pronunciarono nel merito emettendo una sentenza di condanna. La stessa definizione è stata poi adottata, durante la seconda Guerra Mondiale, anche nei confronti di cittadini giapponesi residenti negli Stati Uniti, i quali furono privati della libertà personale per tutta la durata del conflitto in ragione della loro supposta infedeltà alla Costituzione americana dovuta all’origine etnica, accusa questa rivelatasi poi del tutto infondata.
In virtù del Military Order, dunque, gli stranieri ritenuti enemy aliens sono esplicitamente individuati come destinatari di misure straordinarie e così sottratti all’applicazione degli strumenti di tutela giurisdizionale garantiti ai cittadini statunitensi. Emblematico, in questo senso, è il caso del cittadino americano, John Walker Lindh, arrestato sul campo di battaglia in Afghanistan dove combatteva al fianco delle forze talebane, e condannato a venti anni di carcere da una Corte statunitense dopo aver affrontato un regolare processo A differenza dell’americano Lindh gli stranieri detenuti a Guantanamo catturati nel corso delle operazioni militari in Afghanistan nel 2002, sono sottoposti a un durissimo regime di reclusione e, fino alle pronunce della Corte suprema del giugno 2004 che vedremo più avanti, è stato loro negato l’accesso a ogni forma di garanzia legale.
La necessità del ricorso alla categoria degli «enemy aliens» o «enemy combatants» si palesa nel momento in cui osserviamo che essa determina la sottrazione dei soggetti così classificati all’applicazione della normativa internazionale relativa ai prigionieri di guerra e, in particolare, alla Convenzione di Ginevra. In sostanza gli enemy aliens costituiscono una classe particolare che si situa nel mezzo tra la categoria dei prigionieri comuni e quella dei prigionieri di guerra, formando un tertium genus la cui caratterizzazione e disciplina dipende totalmente dalla volontà dell’ideatore.
Tra gli elementi che determinano l’appartenenza dei soggetti imprigionati come enemy combatants rileva il fatto che, al momento della cattura essi non indossassero uniformi o segni di appartenenza ad uno Stato belligerante, elemento questo che, ai sensi della Convenzione di Ginevra, escluderebbe la caratterizzazione di prigionieri di guerra. Inoltre, sempre a proposito dell’applicazione delle norme internazionali in materia di diritti umani, in un memorandum del 22 gennaio 2002, redatto dal capo dell’ufficio legale del Dipartimento di Giustizia, Jay. S. Bybee, si legge che il Presidente Bush non è vincolato dalle leggi internazionali nei confronti dell’Afghanistan perché l’ Afghanistan è un “failed State”, vale a dire uno “Stato mancato”e in quanto tale non farebbe parte della comunità internazionale degli Stati soggetti alla legislazione internazionale, dunque, secondo il memorandum, lo status di failed State dell’Afghanistan costituisce da solo motivo sufficiente perché il Presidente sospenda la Convenzione di Ginevra.
1.3 Giusto processo e tribunali militari
Il Presidential Order del novembre 2001 dispone che i nemici combattenti trattenuti in stato di reclusione dagli Stati Uniti (si rivolge in sostanza ai detenuti di Guantanamo) ricevano un «human and non-discriminatory treatment» e che, nel caso in cui vengano sottoposti a procedimento, siano giudicati da speciali tribunali militari, per violazioni del diritto di guerra e di altre leggi applicabili. L’espletamento dei processi viene dunque affidato a speciali Commissioni militari, organi creati ad hoc, sui generis, situati al di fuori degli ordinari percorsi di giustizia, sia civile che militare. Il Presidente afferma che la predisposizione di un procedimento legale nei confronti degli enemy aliens è solo un’ipotesi eventuale, con la conseguenza che, ipoteticamente, coloro i quali non vengano sottoposti a procedimento potrebbero rimanere in detenzione per un tempo indeterminato o perlomeno fino a quando lo stesso Capo dell’Esecutivo non disponga altrimenti. Ciò determina l’effettiva realizzazione di un percorso giudiziario parallelo a quello istituzionale, che perciò rifugge alle regole e agli strumenti di garanzia e controllo predisposti nell’ambito dell’ordinamento. In sostanza, affidando i processi ai detenuti di Guantanamo a commissioni speciali, il Governo degli Stati Uniti ha escluso la competenza dei Tribunali del paese a giudicare la legalità delle azioni da esso intraprese nei confronti dei soggetti ritenuti collegati ad organizzazioni terroristiche, per quanto tali sanzioni possano aver comportato la violazione dei principi sanciti nella Costituzione e delle norme di diritto internazionale. Perché i giudizi possano ritenersi legali, però, la competenza dei Tribunali militari dovrebbe limitarsi soltanto al giudizio sulla violazione delle norme del diritto di guerra, mentre l’ordinanza presidenziale di Bush, nel definire l’ambito di azione delle Military Commissions, dispone che esse siano competenti a giudicare anche «altre leggi applicabili», senza fornire ulteriori dettagli sulla natura di tali atti. Previsione questa che risulta priva di fondamento costituzionale e legale. Infine, sia la Convenzione di Ginevra che la Convenzione internazionale sui diritti civili e politici sanciscono il diritto imprescindibile per qualsiasi soggetto di essere sottoposto a procedimento di fronte a tribunali «regularly constituted», escludendo quindi la legittimazione di Corti predisposte ad hoc e disciplinate da regolamenti speciali.
Nel giugno 2004 la Corte suprema è intervenuta con tre sentenze di grande importanza per mezzo delle quali si è affermato il diritto di difesa per americani e stranieri, sostenendo che ogni detenuto, a prescindere dalla nazionalità, possa contestare la legalità della sua detenzione davanti a un tribunale degli Stati Uniti. La Corte afferma l’illegittimità costituzionale dell’azione governativa perchè la Costituzione non prevede la possibilità per il Governo di trattenere persone per un tempo indefinito, senza che siano formalmente incriminate, senza che venga loro concesso tutto il tradizionale apparato strumentale di protezione e garanzia del procedimento penale statunitense, a meno che questi soggetti siano effettivamente trattati come prigionieri di guerra. In questo caso, essi dovrebbero comunque usufruire dei benefici e degli strumenti di tutela garantiti dal diritto internazionale, con particolare riferimento al dettato della Convenzione di Ginevra.
In seguito alle sentenze, alcune petitions for habeas corpus sono state presentate alle Corti statunitensi al fine di richiedere la liberazione di persone detenute a Guantanamo, ma le decisioni si sono susseguite contraddittorie e, nel momento in cui si scrive, nessun prigioniero è stato ancora liberato o, d’altra parte, formalmente incriminato da giudici federali. Infatti, se il giudice Joyce Hence Green della U.S. District Court for the District of Columbia, con una decisione del 31 gennaio, ha stabilito che i tribunali militari sono incostituzionali, pochi giorni prima una corte federale si pronunciava in senso diametralmente opposto. Nella pronuncia del giudice Green, emessa su ricorso presentato da cinquanta detenuti a Guantánamo, si legge che i tribunali militari non rispettano i diritti fondamentali dei prigionieri dal momento che «le procedure messe in atto dal governo per confermare che i querelanti sono combattenti nemici soggetti a una detenzione a tempo indeterminato violano i loro diritti. Alcuni detenuti possono anche essere colpevoli e rappresentare un pericolo per gli Stati Uniti, ma il governo deve per prima cosa dichiarare le accuse contro essi».D’altra parte, in una sentenza del 19 gennaio 2005, il giudice Richard Leon aveva respinto il ricorso di sette detenuti di Guantanamo e aveva disposto che rimanessero in carcere perchè «da nessuna parte nelle sentenze della Corte Suprema del giugno 2004 è scritto che i detenuti di Guantanamo hanno gli stessi diritti dei cittadini degli Stati Uniti d’America». Nelmarzo 2005, poi, un giudice federale di Washington ordina l'interruzione del processo di fronte a un tribunale militare di Salim Ahmed Hamdan,disponendo lo svolgimento di un procedimento ordinario per la valutazione dello status del prigioniero. Hamdan, uno yemenita che faceva da autista e guardia del corpo a Bin Laden, arrestato in Afghanistan nel 2001 e da allora detenuto a Guantánamoaveva infatti fatto ricorso, chiedendo di essere dichiarato prigioniero di guerra. Nel luglio 2005 la Corte di Appello del District of Columbia ha annullato la decisione del giudice federale e ha sostenuto la non applicabilità della Convenzione di Ginevra da parte dei giudici statunitensi perché questa vale solo nei rapporti fra Stati. Poi ha aggiunto che le commissioni militari sono costituzionalmente legittime e che pertanto il detenuto Hamdan –– può essere processato da una di queste commissioni alla quale può chiedere di stabilire previamente se ha diritto allo status di prigioniero di guerra.
2. L’Antiterrorism Plan canadese
Il piano antiterrorismo sviluppato dal Canada in seguito agli eventi dell’11 settembre risponde a cinque obiettivi fondamentali che il Governo ha prontamente individuato e definito come prioritari all’indomani degli attentati dell’11 settembre.
In primis si impone l’esigenza di agire in via preventiva, rinforzando i controlli alle frontiere e intervenendo sulla normativa di immigrazione, al fine evitare che i terroristi possano entrare sul suolo canadese e scongiurare così il pericolo di formazione di nuclei interni. Secondo punto, ma non meno importante, è dato dalla necessità di proteggere nel modo più efficace possibile i canadesi dagli atti terroristici; il terzo obiettivo riguarda l’implementazione di misure straordinarie utili all’identificazione, al perseguimento, alla reclusione e alla condanna dei terroristi. Il quarto punto attiene all’esigenza di garantire la sicurezza del confine con gli Stati Uniti in modo che l’economia canadese, fortemente legata agli scambi con il dirimpettaio statunitense risenta il meno possibile della situazione di emergenza e le attività di commercio legittimo possano andare avanti in modo agevole e aperto. Da ultimo, l’Esecutivo afferma l’intenzione di collaborare attivamente con la Comunità internazionale per assicurare i terroristi alla giustizia e debellare le cause del terrorismo alla radice.
Si procede così alla creazione della Commissione ad hoc per la sicurezza pubblica e anti-terrorismo (Ad Hoc Cabinet Committee on Public Security and Anti-Terrorism), presieduta dal Ministro degli Affari Esteri, volto a rivedere e adattare alla nuova situazione la politica, la legislazione, i regolamenti e i programmi del governo al fine di rafforzare in ogni modo possibile la risposta del Canada alla lotta al terrorismo e garantire nel modo più efficace la tutela della pubblica sicurezza. Alla luce degli obiettivi individuati il Governo interviene rapidamente per modificare il preesistente piano anti-terrorismo, annuncia l’emanazione di una nuova, severa legislazione in materia e prevede lo stanziamento di 7.7 milioni di dollari per finanziare la lotta al terrorismo e rinforzare il sistema di pubblica sicurezza.
Il 15 ottobre 2001 viene presentato in Parlamento l’Anti-terrorism Act (Bill c-36) che riceve il Royal Assent il 18 Dicembre e che emenda il Codice penale, l’Official Secrects Act, l’Evidence Act, sui mezzi di prova e la legislazione antiriciclaggio (Proceeds of Crime Act -Money Laundering). Successivamente, si registra l’introduzione di altre misure, di carattere più specifico e orientate alla disciplina di ambiti particolari. Tra queste si ricordano gli Smart Borders Agreements con gli Stati Uniti, il Third Safe Country Agreement, anche questo firmato con gli Stati Uniti e l’emanazione della nuova normativa sull’immigrazione, l’Immigration and Refugee Protection Act.
Le modifiche apportate alla legislazione preesistente in materia di immigrazione sono espressamente rivolte a favorire e velocizzare l’attuazione delle misure anti-terrorismo e, tra le altre cose, prevedono la sospensione o la deroga delle procedure di certificazione dei rifugiati, nel caso in cui sussistano ragionevoli dubbi sul fatto che il soggetto proponente la domanda sia un terrorista, un esponente di un governo coinvolto nel terrorismo o un criminale di guerra. Il nuovoImmigration Act dispone significativi aumenti di pena per le persone coinvolte nel contrabbando, riduce la possibilità di impugnare decisioni amministrative assunte in virtù di motivi di sicurezza e, last but not least, conferisce agli agenti per l’immigrazione il potere di arrestare e tenere in detenzione in Canada soggetti stranieri che non siano capaci di fornire chiarimenti sufficienti utili alla loro identificazione.
Di particolare interesse anche l’introduzione del Public Safety Act 2002 il quale comporta la modifica di diciotto leggi federali allo scopo di rafforzare ulteriormente la capacità del Governo di proteggere i canadesi, prevenire attacchi terroristi e rispondere rapidamente nel caso incomba un pericolo imminente che minacci la sicurezza della nazione. I punti fondamentali della legge riguardano l’introduzione di misure di sicurezza per la progettazione e costruzione di aeroplani, aeroporti e infrastrutture, la realizzazione di un attento e minuzioso monitoraggio e controllo delle persone e dei beni che entrano in aree protette (es.aeroporti, stazioni) e l’adozione di severe misure restrittive nei confronti di chiunque adotti comportamenti che mettano in pericolo la sicurezza di un volo o delle persone a bordo. A questo proposito viene imposto alle compagnie aeree l’obbligo di fornire informazioni sui passeggeri ove richiesto per ragioni di pubblica sicurezza. Nel dicembre 2003 viene istituito il Public Safety and Emergency Preparedness Department che comprende una sezione esclusivamente dedicata alla questione terrorismo, nell’ambito del National Security Directorate.
Il centro della legislazione canadese in materia di terrorismo è costituito senz’altro dall’Antiterrorism Act, 2001 che interviene apportando modifiche sostanziali in settori delicati quali il diritto penale e la normativa sulla privacy. In particolare si registra l’intervento sul codice penale cui viene aggiunta una sezione interamente dedicata al terrorismo, viene fornita una complessa definizione di ciò che si intende per attività terroristica che si presta a essere considerata la norma parametro per i nuovi reati inseriti nel codice. Importanti modifiche vengono apportate anche all’ Official Secrets Act che una volta emendato prende il nome di Security of Information Act, volto a regolare questioni di pubblica sicurezza, riguarda le attività di spionaggio perpetrate da Stati esteri e gruppi terroristici, spionaggio economico e prevede azioni coercitive contro comunità di immigrati in Canada ritenute coinvolte nelle attività sopra elencate. Vengono create nuove fattispecie di reato legate a operazioni di intelligence illecite, quali la comunicazione non autorizzata di informazioni di operazioni speciali, e si interviene per contrastare la connivenza di paesi stranieri con organizzazioni di stampo terrorista.
In questa sede, tuttavia, rileva sottolineare in particolar modo l’impatto esercitato dalle misure introdotte al fine di scongiurare il pericolo terrorista sulla sfera dei diritti individuali e, soprattutto si vogliono osservare gli effetti che la nuova legislazione canadese ha sulla libertà personale.
2.1 Nuovi poteri di polizia e garanzie processuali: Investigative hearings e preventive arrest
L’Antiterrorism Act rafforza in misura significativa l’ambito di azione repressiva in capo ai poteri dello Stato e alle forze dell’ordine, riconfermando in qualche modo le scelte intraprese con la severissima legislazione di emergenza vigente fino all’adozione della normativa del 2001, emessa in risposta alla minaccia del terrorismo internazionale. In virtù del C-36 vengono ampliati i poteri investigativi attribuiti alla polizia, in particolare si prevede la possibilità di esercitare la sorveglianza elettronica per un anno invece che per i sessanta giorni previsti ordinariamente e ciò senza alcun dovere di dimostrare la necessità di far ricorso a tali misure piuttosto che a mezzi meno invasivi; inoltre, le prove contro la persona accusata di terrorismo possono non essere rese pubbliche per ragioni di sicurezza nazionale.
Tra le innovazioni più significative e interessanti ai fini dello sviluppo della nostra indagine risultano gli strumenti de preventive arrest (o arrest without warrant)e gli investigative hearings. Gli investigative hearingsintervengono nell’ambito del diritto processuale canadese e prevedono la possibilità che il giudice possa costringere a testimoniare un soggetto ritenuto coinvolto nel terrorismo o che anche solo si pensi essere a conoscenza di informazioni su un reato di matrice terrorista, già commesso o che potrà essere portato a termine. Ciò deve avvenire su domanda dell’autorità di pubblica sicurezza e previo consenso del procuratore generale e, se sussistono tutte le condizioni previste dalla legge, l’obbligo di testimonianza varrà anche nel caso in cui conduca all’incriminazione dello stesso testimone; d’altra parte le informazioni così acquisite non potranno essere usate come prove contro colui il quale ha prestato testimonianza. Al giudice è lasciata la discrezionalità di decidere nel caso in cui il soggetto interrogato si rifiuti di rispondere: questi potrà disporre l’incriminazione per disobbedienza alla Corte oppure decidere l’utilizzo del contempt power che può determinare la condanna a molti anni di carcere.
La disciplina del preventive arrest, invece, permette alla polizia di arrestare senza mandato giudiziario un individuo sospettato di essere in procinto di commettere un’attività terroristica. L’arresto può protrarsi fino a 72 ore, senza che a carico dell’arrestato venga formalizzata alcuna accusa, sulla mera base di un sospetto ragionevolmente fondato, nel caso in cui la polizia ritenga sussistere situazioni di urgenza che non rendono possibile la previa pronuncia dell’Attorney General e l’emissione di un mandato. Gli agenti di polizia che hanno disposto l’arresto devono presentare di fronte alla Corte provinciale competente una relazione nella quale venga illustrata l’effettiva sussistenza dei presupposti necessari (reasonable grounds of suspect) per far ricorso al preventive arrest. Il giudice deve intervenire per convalidare l’arresto nel tempo più breve possibile e comunque non oltre le 24 ore, questi ha poi ulteriori 48 ore per decidere in merito alla convalida. Qualora il sospetto in base al quale l’arresto è stato determinato sia ritenuto effettivamente ragionevole e fondato il giudice può emettere misure di carattere preventivo (peace bond) o disporre invece il rilascio su cauzione (recognizance)fino a un massimo di 12 mesi.
Nel caso in cui la polizia ritenga che i presupposti per l’arresto preventivo siano venuti meno l’arrestato potrà essere rilasciato in qualsiasi momento prima di essere portato di fronte alla Corte provinciale per la convalida. IlSolicitor General del Canada (Minister of Public Safety and Emergency Preparedness), è tenuto a predisporre e presentare in Parlamento un rapporto annuale relativo all’utilizzo dell’ arrest without warrant, la durata esatta del periodo di detenzione di ogni arrestato e il numero dei casi in cui un individuo è stato soggetto a preventive arrest e poi rilasciato. Nel primo rapporto, depositato alla Camera e al Senato il primo maggio 2003, si legge che nel periodo di tempo cui il resoconto fa riferimento, la prerogativa del preventive arrest non è mai stata utilizzata dalla Royal Canadian Mounted Police.
Entrambi gli strumenti dei preventive arrests e degli investigative hearings sono soggetti a una sunset clause: ciò significa che sono misure temporanee e saranno valide fino «at the end of the fifteenth sitting day of Parliament after December 31, 2006», tuttavia si prevede la possibilità di rinnovo che deve essere approvata per mezzo di una risoluzione adottata da entrambe le Camere del Parlamento.
3. Il caso Arar: esule siriano, cittadino canadese, espulso dagli Stati Uniti
Maher Arar lascia la Siria, suo paese natale, e arriva in Canada come esule nel 1987, nel 1991 diventa cittadino canadese a tutti gli effetti; in Canada porta a termine i suoi studi, consegue un master in telecomunicazioni, diventa titolare di una società di consulenza, si sposa con Monia Mazigh e crea una famiglia.
Con moglie e figli parte, nel settembre del 2002 per una vacanza in Tunisia ma è improvvisamente costretto a interrompere il viaggio e tornare in Canada per via di un lavoro urgente. Il 26 settembre 2002, Arar atterra a New York con un volo proveniente da Zurigo diretto a Montreal. Al controllo passaporti il suo nome non sembra gradito, viene invitato ad aspettare e attende per due ore fino a quando arriva qualcuno che lo fotografa e gli prende le impronte digitali. Le sue richieste di spiegazione vengono sistematicamente eluse, non è dato sapere quale sia la ragione che ha determinato un tale trattamento e gli viene altresì impedito di telefonare a un avvocato «perché non è un cittadino americano». Più tardi viene interrogato da agenti dell’FBI i quali gli chiedono dei suoi rapporti con un certo Abdullah Almalki, fratello di un collega nella ditta high-tech in cui lavora ad Ottawa, Arar spiega che si tratta di una conoscenza del tutto superficiale e occasionale, derivata esclusivamente dal rapporto di parentela che lega Almalki con il suo collega. Il giorno seguente Arar viene condotto al Centro di Detenzione Metropolitano di New York dove è tenuto in cella per giorni senza che gli venga permesso alcun contatto con il mondo esterno; d’altra parte però gli agenti di custodia cercano di fargli firmare un documento in cui egli accetta volontariamente di essere espulso in Siria. Finalmente, il 2 ottobre gli consentono di fare una telefonata di 2 minuti a Ottawa durante la quale Arar ha solo il tempo di chiedere disperatamente aiuto alla madre di sua moglie che risponde al telefono.
Nel corso dei successivi interrogatori Arar viene accusato di essere un membro di Al Qaeda. Il 4 ottobre riceve la visita del console canadese il quale lo rassicura sulle garanzie derivanti dal suo status di cittadino canadese tranquillizzandolo anche circa l’impossibilità della sua espulsione verso la Siria. Gli agenti tuttavia insistono nel cercare di far firmare al detenuto documenti senza dargli la possibilità di esaminare il contenuto e Arar persiste nel rifiutare. Il 5 ottobre gli è finalmente concesso di parlare con un avvocato; il giorno successivo viene fatto uscire dalla cella perché, dicono gli agenti, il suo avvocato vuole parlargli ancora ma in realtà viene rinchiuso in una stanza dove viene interrogato per ore e ore. L’8 ottobre, alle tre del mattino, Arar apprende che l’INS, sulla base di informazioni segrete che non gli vengono rivelate, ha motivi per sospettarlo di terrorismo e, perciò, ha disposto l’immediata espulsione per la Siria.
Assistiamo alla fedele attuazione del disposto del Patriot Act.
In realtà la Siria rifiuta di ricevere il prigioniero ma la Giordania accetta, così Arar parte su un jet privato alla volta di Amman, dove atterra il 9 ottobre 2002, dopo aver fatto scalo a Roma.
Arar racconta di essere stato bendato e incatenato, caricato su un furgone e picchiato, poi trasferito in uno stabile dove viene interrogato e ancora malmenato. Alla fine dell’interrogatorio gli viene detto che sarà riportato in Canada, è di nuovo caricato su un veicolo che però si ferma poco dopo, Arar viene quindi spostato su un'auto e portato al confine con la Siria, è consegnato a un gruppo di agenti che in seguito si scoprirà essere parte del «Far Falestin» una sezione dei servizi segreti siriani, i quali lo interrogano e picchiano ancora. Infine Arar viene trasferito in una cella sotterranea dalla quale viene fatto uscire solo per essere interrogato fino a quando, dopo dieci mesi di detenzione, può finalmente fare ritorno in Canada. I racconti di Arar parlano di condizioni di reclusione disumane e di sevizie e torture subite ripetutamente nel corso della prigionia.
Il caso Arar scoppia in Canada e diventa uno scandalo nazionale: in breve tempo viene formato un comitato di solidarietà del quale fanno parte personaggi di spicco della comunità e, con il sostegno di Amnesty International, si chiede l’apertura di un’inchiesta pubblica. Il 5 febbraio 2004 il Parlamento canadese istituisce una commissione speciale, tuttora in corso, al fine di accertare le responsabilità delle autorità del paese nella vicenda. Tuttavia la Siria, con un comunicato datato 5 luglio 2004, fa sapere di rifiutare qualsiasi collaborazione con l'inchiesta canadese e il 21 settembre il dipartimento di Stato statunitense si associa a questa posizione.
Il 26 novembre 2002 il giudice Dennis O'Connor dell'Ontario, capo della commissione di inchiesta, rende pubblico un dossier di più di mille pagine sul caso Arar ma più della metà di tali pagine sono secretate per ragioni di sicurezza nazionale.
Dalla lettura dei documenti pubblicati, tuttavia, emerge il ruolo attivo svolto dalla polizia canadese che aveva collaborato con le autorità statunitensi sul caso perché, pur non ritenendo Arar coinvolto in attività terroristiche, pensava potesse comunque fornire informazioni utili su elementi sospetti.
A un certo punto però il caso è sfuggito al controllo delle autorità canadesi che hanno assistito imbelli alla deportazione di un cittadino del Canada da parte di forze speciali statunitensi e, rendendosi conto dell’entità dei problemi che avrebbe suscitato la liberazione di Arar, avevano tentato più volte di opporsi alla sua scarcerazione. E’ quasi infatti un’ovvia constatazione che, allo stato dei fatti, sarebbe stato più facile per il Governo canadese gestire una situazione in cui un cittadino spariva senza lasciare tracce piuttosto che, come poi effettivamente è avvenuto, Arar ricomparisse dopo mesi portando testimonianze agghiaccianti su quanto accaduto a lui e a moltissimi altri, finiti in un tunnel dal quale è difficile venire fuori.
4. Osservazioni conclusive. Canada e Stati Uniti dopo l’11 settembre: scelte parallele e differenze sostanziali
Il racconto di Arar è terribile e sembrerebbe improbabile, se non del tutto irreale visto e considerato che protagonisti di questa vicenda non sono (o non sono soltanto) “Stati canaglia” o organizzazioni terroriste bensì ordinamenti costituzionali democratici tra i più evoluti, sistemi considerati universalmente il fiore all’occhiello della democrazia contemporanea.
Pur ricordando che il caso è ancora all’esame dell’autorità giudiziaria e che la fedeltà delle testimonianze e le responsabilità di ognuno devono ancora essere valutate in via definitiva, si deve prendere atto del fatto che vicende come quella di cui sopra rappresentano tutt’altro che un unicuum nella realtà quotidiana di un mondo che denuncia l’esistenza di una minaccia costante per la pubblica sicurezza. Il Governo degli Stati Uniti non ha ancora risposto alle accuse mosse dal Washington Post che, sulla base di informazioni fornite da funzionari pubblici rimasti anonimi, ha denunciato il ricorso sistematico da parte dell’Amministrazione alla «cessione» di sospetti terroristi dagli Stati Uniti ad altri paesi quali l’Uzbekistan, il Pakistan, l’Egitto, la Giordania, l’Arabia Saudita e il Marocco dove i diritti umani non sono rispettati e dove effettivamente i deportati sono stati sottoposti a tortura e maltrattamenti.
Qui non si vogliono accomunare le scelte e gli atteggiamenti canadesi e statunitensi: le differenze sono tante e di tutta evidenza, a partire dagli interventi legislativi, in linea generale più garantisti in Canada, fino al grado di intensità del dibattito e della partecipazione delle istituzioni, dei media e dell’opinione pubblica alle scelte intraprese per rispondere al fenomeno terrorismo. Per citare solo un dato si attira l’attenzione su quanto diverso sia stato l’ambiente nel quale si è svolto il procedimento di approvazione delle misure antiterrorismo all’indomani dell’11 settembre: mentre il Patriot Act è stato approvato in pochissimi giorni, tanto che si è addirittura dubitato che i Parlamentari i quali si sono espressi a favore della legge avessero tutti realmente letto il testo, l’adozione dell’Antiterrorism Act, 2001 è stata oggetto di un dibattito accesissimo, all’interno delle Camere ma soprattutto fuori del Parlamento, che si è protratto per più di due mesi.
Le differenze sono molte e di diverso genere a partire dal dettato costituzionale che vede il Canada dotato di clausole di flessibilizzazione in base alle quali si stabilisce che i diritti fondamentali possono essere sottoposti a limitazioni in via legislativa purché tali limiti siano ragionevoli e «la loro giustificazione possa essere dimostrata nel quadro di una società libera e democratica». Quello che conta, però, è la situazione reale che registra nel contesto canadese un maggiore coinvolgimento dell’autorità giudiziaria rispetto agli Stati Uniti dove, come abbiamo visto, si è talvolta tentato di escludere l’intervento delle Corti, eludendo la giustizia ordinaria per mezzo della determinazione di percorsi giurisdizionali speciali.
Detto questo e sottolineate le opportune differenziazioni, non si può trascurare il dato effettivo che fa sì che, nella realtà dei fatti, l’impatto delle misure antiterrorismo sulla sfera dei diritti individuali non sia poi tanto diverso, se è vero che il Canada non riesce (o non si impegna con troppa convinzione) a proteggere un proprio cittadino dall’ingerenza di un paese straniero che ne dispone l’ espulsione con conseguente violazione dei diritti più elementari. Il punto è che, forse, l’ingerenza non è concepita come tale ma viene vista bensì come interrelazione o collaborazione tra amici e alleati nei confronti dei quali si mostra una particolare indulgenza, soprattutto alla luce del fatto che il legame che unisce non è di natura puramente affettiva ma si basa su forti vincoli economici.
Per ottenere una visione completa e un quadro veritiero delle misure antiterrorismo di Canada e Stati Uniti è necessario collocare tutte le scelte intraprese nel contesto di vita delle due nazioni. Sarebbe dunque opportuno ampliare lo spettro di esame, non fermarsi all’analisi degli ambiti prettamente giuridici ma andare oltre, per considerare gli elementi contingenti i quali, affiancandosi al nucleo sostanziale e ufficiale che ispira le decisioni istituzionali, ne determinano in maniera più o meno significativa la natura, lo scopo reale e le conseguenze. Nello specifico, l’influenza delle vicende storiche, le ragioni politiche, la rivendicazione del portato di identità differenziate e pure di pari dignità, lo sviluppo sociale ed economico di due potenze così fisicamente e storicamente vicine una all’altra, spesso portatrici di valori e interessi comuni, determina una riflessione profonda sulla natura del rapporto che le lega e spinge a interrogarsi, seriamente, su quanto labile e difficile da identificare sia il confine tra alleanza e sudditanza.
(13 aprile 2006)
Note
